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《当代旅游》论文:旅游景区可持续发展制度安排研究
发布时间:2014-07-08 点击: 发布:中国论文期刊网
发布时间:2013-10-22 点击:88  字体:大 中 小 打印
摘 要:制度对旅游可持续发展起着决定性的作用,本文通过对云台山景区不同发展阶段的正式制度与非正式制度安排的分析,从法律法规、管理体制、运作模式、行业管理、社区参与以及旅游伦理等方面解释了制度安排对云台山景区可持续发展的促进作用,通过对云台山景区的制度安排进行评述,为景区的制度变迁提供建议,最终促进旅游景区的可持续发展。
  关键词:制度安排 云台山 可持续发展
  1云台山景区发展状况
  云台山景区位于河南省焦作市修武县境内,总面积190平方公里,拥有全球首批世界地质公园和国家5A级旅游景区、国家级风景名胜区、国家自然遗产等七个国家级称号。从1984年开始旅游资源考察到发展至今,云台山景区的发展速度受到世人瞩目,特别是在过去的十年间,景区旅游人数和旅游收入连续稳定增长(如图1所示)①,同时,带动了当地经济的快速发展,被旅游业界称为“云台山模式”。这引起了学界从资源禀赋、景区管理等不同的视角分析其快速发展的原因。但是,对于云台山景区如何保持可持续发展这一重要问题,学者们还未给出较多的解释。而且,从制度经济学的视角来看,诺斯(1994)认为以往所有经济学家提出的各种经济增长决定论,包括资本决定、技术决定、人力资本决定等都是不正确的,所谓的创新、规模经济、教育、资本累积等各种因素都不是经济增长的原因,而是其结果,是其外在的表现,而真正起作用的只有制度因素②。余凤龙等(2008)也认为中国旅游的发展实际上伴随着许多相关制度的演变与创新,并明显地与制度变迁相联系,制度是影响区域旅游发展水平和旅游经济差异程度的重要原因③。贾生华(2002)也指出旅游管理体制变迁是我国旅游产业演进的重要动因,而不同时期的不同类型的制度创新都是基于特定的环境和诱因的④。因此,我们认为云台山景区实现可持续发展是与其制度安排紧密联系的,为了全面认识两者之间的关系,本文将云台山景区的发展分为四个阶段来分析:
  第一阶段,景区未开发阶段(1984年以前)。在这一时期,云台山景区所处区域经济的发展建立在“四小”工业的基础上,即小煤窑、小造纸、小水泥、小砖窑。这些污染大、劳动密集程度高但科技含量低、无竞争力的“四小”工业,对云台山旅游资源和生态环境进行着掠夺性开发和破坏,其景观价值未能得到开发和利用。
  第二阶段,景区粗放管理阶段(1984-1999年):这一时期,全国旅游业开始蓬勃兴起,旅游逐渐成为社会消费的热点,在这样的环境作用下,修武县政府认识到了云台山的旅游资源的价值,关停云台山景区范围内的“四小”工业,阻止了其对生态环境的进一步破坏。同时,由于有了旅游业发展的需求,就需要对旅游业发展所依赖的旅游资源和生态环境进行切实有效的保护。因此,在这一阶段,首先成立了云台山景区管理机构,并且在景区管理体制、运作模式和景区规划开发等方面开始了围绕旅游可持续发展的制度建设。但是,在这一阶段,景区管理机构更多地关注旅游资源可被利用的经济价值,而且在景区发展初期,缺乏充分的景区管理经验,再加上较少的游客量未对景区环境带来压力,景区的环保意识也相对较弱。
  第三阶段,景区规范经营阶段(2000-2004年):这一时期,云台山经历了一个快速发展和提升时期,主要表现在景区成为国家级地质公园和国家4A景区,这也要求景区进行新的制度安排,注重景区的规范管理和环境保护,以保障景区的可持续发展。
  第四阶段,景区可持续发展阶段(2004年以来):2004年,云台山景区成功人选世界地质公园,景区的所有利益主体参与景区发展,制度结构不断完善,走可持续发展之路。
  制度经济学认为,制度是支配和规范社会中个人行为活动和相互关系的一套行为规范和规则,它旨在激励和约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。制度安排是指支配经济单位之间和经济单位内部合作和竞争方式的一种安排。制度安排可以是正式的,也可以是非正式的。因此,本文在接下来的部分中,基于制度变迁的视角,从正式制度和非正式制度两个方面分别对云台山景区不同发展阶段与旅游可持续发展相关的制度安排进行评述,探索“云台山模式”背后的本质根源。云台山景区游客量与门票收入统计如图1所示。
2正式制度对云台山景区可持续发展的作用分析
  正式制度主要是通过国家法律法规、政府政策和命令等形式表现出来,由人有意识地设计并有组织地加以保障实施的规则,而制度变迁主要表现在新制度开始发挥作用和旧制度的退Hi的过程。因此,在云台山景区发展的不同阶段,促进其可持续发展的正式制度安排主要体现在其发展不同阶段的法律法规、管理体制、运作模式、技术标准和社区参与等方面。
  2.1 景区未开发阶段
  制度安排及其作用的发挥是与其所处的环境相适应的。在景区未开发阶段,云台山不具备旅游业发展的背景和动力,没有专门的旅游管理机构,因此,也就未能产生保障旅游可持续发展的制度安排。
  2.2 景区粗放管理阶段
  在这一阶段,云台山景区处于起步阶段,景区的正式制度主要体现在管理体制和技术标准方面,还未能从法律层面提供促进旅游可持续发展的制度安排。
  2.1.1 管理体制
  在构建符合可持续发展要求的制度时,政府扮演着重要的角色。黄少安(2000)认为政府以行政手段推进市场化进程是转型国家必须经历的一个过程①。并且政府为追求一定的政治和经济目标也必须通过制度创新来实现经济增长②。因此,在改革发展的初始阶段,制度以及制度变迁一般是由政府供给和推动。从中国旅游业的发展历程来看,政府不仅具有旅游资源配置的力量,而且也具有巨大的能力解决旅游业发展中的障碍,换句话说,旅游业的制度变迁是政府以行政力量推动的强制性变迁过程。我们也可以通过云台山景区发展初期的政府行为得以验证,在云台山景区发展初期,没有与旅游经济相适应的市场主体存在,在这样的情况下,就会出现市场主体缺位,市场机制的功能不能充分发挥,因此也就需要政府的力量通过制度变革来推动旅游业的发展。1988年4月,云台山成立了最早的开发机构——修武县旅游筹备处,1989年1月更名为修武县旅游管理局。1989年4月,修武县委、县政府根据云台山景区的开发建设存在与地方事宜难以协调的情况,又把修武县旅游管理局更名为修武县云台山风景区管理局,并采取景(云台山景区)乡(岸上乡)合一的管理体制,将景区内的岸上乡党委、乡政府与景区管理局组成一套班子,两块牌子,合署办公。
  云台山景区发展初期的“景乡一体”的管理体制的重要优势在于这种体制在制定政策和旅游发展目标时,有利于发挥政府在旅游发展以及环境保护方面的双重作用,有利于将景区开发和环境保护相结合。但是,在景区发展初期,这一制度安排还不能解决可持续发展的所有问题,如云台山景区的茱萸峰、子房湖、百家岩等景点仍分别隶属于林业、水利、文化等单位管理,还是会出现政令不畅、发展不均等问题,在一定程度上阻碍了景区的整体开发和环境保护。
  2.1.2 技术标准
  技术标准主要是指在云台山景区旅游规划开发以及景区管理中使用的相应技术,包括信息技术、环保技术等,技术因素在推动景区管理和产品不断创新与升级的同时,技术开发水平也促使了景区环境得到有效的保护。1984年,云台山景区资源考察队开始旅游资源考察工:作,并在1987年12月,被河南省政府公布为第一批省级风景名胜区。1991年12月,完成了云台山景区的第一部总体规划——《河南云台山风景名胜区总体规划》,它为此后云台山景区的各项建设提供了科学依据。1993年5月,云台山被林业部命名为云台山国家森林公园。1994年1月,河南云台山风景名胜区被国务院公布为国家重点风景名胜区。1997年5月,又编制完成了《云台山风景名胜区总体规划》,总体规划的编制以及景区技术标准的不断升级,确定了景区开发建设的基本原则和生态环境保护的战略思想。从景区开发与管理的角度来看的话,技术标准也代表了为景区的开发和管理提供了相应的制度安排。但是,在这一时期的开发过程中,景区的开发建设还更多地表现在景区的基础设施建设和景区规划,以提高旅游的接待能力,但对景区生态环境的保护还存在不足。
  2.3 景区规范经营阶段
  2.3.1 管理体制
  这一时期,云台山景区进入飞速发展的阶段,而这又是由这一阶段的制度安排所推动的。首先,在1999年,修武县确定将旅游业作为县域经济发展的支柱产业,“旅游兴县”战略推动了云台山景区跨入了飞速发展的轨道。其次,景区“景乡合一”进而“景政合一”的管理模式,政府为景区发展充分授权,使景区在市场主体、企业运作的过程中,得以政令畅通,在最大程度上享有了政府资源配置的诸多优势。这样,云台山景区在各方面都拥有很大的主动权,可以将资金用于基础设施建设和景区持续发展上,为景区在内部与外部都创造了良好宽松的发展秩序和环境。最后,除了政府给予景区充分自主权之外,为整合全县旅游资源,进一步促进旅游事业的发展,2003年5月,修武县政府将云台山和青龙峡两个景区合称“云台山风景名胜区”。2003年9月,修武县委、县政府进一步采取“景政合一”的管理模式,将国家森林公园、子房湖水库、百家岩、青龙峡景区管理局等纳入到云台山景区管理局统一管理框架下,实现了人才、资金、资源、建设、管理上的统一调配、合理使用。2006年11月,又将峰林峡景区纳入云台山风景区管理。这一阶段的改制使云台山景区大大提高了景区的影响力,更加有利于景点间的协调开发和景区的整体环境保护,为景区的可持续发展提供了体制上的保证。
  2.3.2 技术标准
  这一时期,云台山景区的规划和开发也不段升级,其中,较多地体现在对生态环境的治理和保护上。2000年以来,云台山风景区管理局重新编制了《云台山风景名胜区总体规划》、《云台山旅游区控制性详细规划》和《云台山旅游深度开发规划》等系列开发规划。按照规划,为了加强景区环境保护,实现持续发展,对景区经营饭店等所有污染项目进行了集中整治,彻底取缔了不安全、有污染燃料,切断了可能污染水质的污染源;对采矿业进行科学规划和合理布局,关闭取缔了117家采矿点,在景区全面实施了退耕还林;从2003年7月开始,引进先进的液体喷播技术,对景区破坏山体进行了绿化、美化,并投资安装了喷灌系统,由专人负责绿化养护,使景区周边资源及生态环境得以有效保护。除了硬件建设之外,更把软件(服务)的提升看做是打造云台山品牌的核心,在景区全面实施了ISO9001和IS014001质量环境管理体系,开展了全国文明风景旅游区创建工作,这些技术标准都有助于提升景区的管理水平和景区形象,促进其可持续发展。
 
2.3.3 行业管理
  云台山旅游业的发展带动了整个旅游产业的发展。但是,随着宾馆饭店的剧增,对旅游相关行业的粗放型的管理模式势必造成行业内部的恶性竞争,进而导致服务水平和质量的下降。为此,修武县旅游局先后制定了《修武县旅游定点饭店等级标准》和《修武县旅游定点饭店暂行管理办法》,明确了旅游饭店的硬件设施和服务标准,规定只有取得定点资格后,方可接待旅行社组织的国内旅游团队业务,同时,还制定了《旅游定点宾馆饭店行业诚信经营自律公约》,要求行业内部之间严禁恶性竞争。行业管理规定从制度上保证了行业的经营规范,营造了良好的经营环境和旅游服务质量,为游客提供满意的旅游服务,促进了景区的可持续发展。
  2.4 景区可持续发展阶段
  2.4.1 法律法规
  在经历了景区的飞速发展和人选世界地质公园之后,标志着云台山的资源保护丁作已经走上更高的层次,保护意识逐渐强化,保护措施更加健全,保护力度越来越大。而可持续发展制度的确立则需要强有力的法律来加以维护和实施,但是,在我国的旅游业发展过程中,旅游立法明显滞后于旅游产业的发展。因此,云台山景区依据《环境保护法》和《风景名胜区管理条例》等法律法规,结合景区实际,有针对性地制定了《关于加强云台山风景区资源保护管理的规定》等规章制度,从法律层面做好资源保护工作。同时,按照“严格保护、统一管理、合理开发、永续利用”的方针,对景区建设进行科学规划,每次规划都将资源保护作为重要内容,从而保证景区资源保护更加规范化、科学化、合理化。
  2.4.2 运作模式
  政府主导型旅游发展战略是当今世界许多国家政府所采纳的旅游发展战略,其核心是在坚持政府对旅游经济起主导作用的同时,充分重视市场机制的作用,实现市场资源的合理配置和优化组合①。云台山景区在发展起步阶段就确立了政府主导和市场机制相协调的运作模式,在景区的基础设施建设上,充分发挥政府在资源调配和环境保护上的优势作用,确立保护性开发的基本原则。而在景区山水旅游品牌的营销上,则充分发挥市场机制的作用。政府主导加市场机制的运作模式在云台山发展初期,既提高了云台山水的知名度,也使景区环境得到有效的保护。而在旅游业发展成熟期,应该实行以市场主导、政府调控为特征的市场主导型发展战略模式,这种转变是体现市场在资源配置中的基础性作用,也是适应新的发展形势,进一步发挥和加大宏观调控作用的客观要求②。同时,旅游市场的竞争日趋激烈,随着市场机制的逐步完善,政府主导的发展模式也需要向有限政府主导模式转变。对于云台山景区而言,在可持续发展阶段,云台山也进入成熟期,也需要由政府主导模式向市场化模式转变,2009年12月,云台山景区以焦作云台山旅游发展有限公司和青龙峡旅游服务有限公司为主体,整合神农山索道旅游发展有限公司、青天河游船旅游发展有限公司和云台山国际旅行社为子公司,组建成立焦作云台山旅游(集团)股份有限公司,经营范围涵盖了“食、住、行、游、购、娱”等旅游六大要素。云台山旅游(集团)股份有限公司的成立,说明了云台山景区的发展充分发挥以企业为市场主体的运作模式,云台山景区在规范的公司运作模式下,完善法人治理结构,实现公司规范化运营。这将充分发挥市场在资源配置中的主体性作用,进一步完善市场机制,将提升景区的旅游形象和核心竞争力。
 
  2.4.3 技术标准
  2004年,云台山人选世界地质公园。因此,在新的发展阶段就要求云台山景区的管理能力和技术水平不断加以提升。为了降低游客和车辆尾气排放对景区环境和植被地貌的破坏,2005年,景区建成了一个集主体山门、售验票房、游客中心、购物中心及大型绿色生态停车场于一体的综合服务区,并投入使用150辆尾气排放达到欧Ⅲ国际标准的豪华绿色观光巴士,建立了环保高效的内部交通网络,积极规划和实施了环境监测等数字工程系统,实时监控生态环境变化。针对景区的环境保护,2007年10月重新编制完成了《云台山风景名胜区总体规划》。根据规划,景区保护规划将景区分为三级保护区,并确定了每一级的保护标准。一级保护区:即游客对云台山产生景观特征总体印象的主要游览区域,严禁建设与风景无关的设施,自然资源必须保持其原有风貌,人文资源设置必要的保护设施和进行必要的维修,严格控制游客量等;二级保护区:在保护区内,可以安排少量的旅宿设施,但必须限制与风景游赏无关的建设,限制机动交通工:具进入,严禁开采山石,并控制游客量;三级保护区:要有序控制各项建设与设施,并应与风景环境相协调,严禁对景区造成污染的各种生产和活动。除此之外,云台山景区积极开展对外交流,学习吸收世界先进经验,将云台山的资源保护工作与国际接轨,这些措施都为景区的可持续发展确定了新的技术标准。
  2.4.4 社区参与
  社区参与也是实现旅游可持续发展的重要保障。在景区发展初期,社区居民参与旅游主要体现在经营旅游服务摊点,主要经营旅游商品和旅游纪念品。随着景区知名度的不断提高,游客人数迅速增加,云台I山景区所处区域的社区居民开始通过家庭宾馆的形式提供住宿餐饮等旅游接待服务。旅游服务市场的迅速形成,也带来了管理上的问题,出现了欺客宰客、胁迫消费、恶性竞争等现象,不仅严重损害了广大旅游者的消费权益,而且严重影响了云台山景区形象。如何通过制度来规范和约束社区居民的参与行为也成为景区可持续发展所必须解决的问题。为此,景区管理局针对原有的经营摊点,明确了其所有权,规范其经营。对于家庭宾馆业,为了规范家庭宾馆的经营环境,确立了规模经营、家庭经营、承包经营和代理经营四种经营模式,以满足不同层次游客的不同需求。并成立了家庭宾馆协会,制定了“统一结算、统一收费、统一管理”的管理办法,定期对从业人员进行优质服务、文明经商培训,引导村民诚实守信、规范经营,树立了景区居民的良好形象,促进了家庭宾馆行业的健康发展。这一制度安排也起到了显著的效果,如景区附近的岸上乡岸上村,2000年还是贫困村,人均收入只有260元,村民依托旅游业和云台山品牌,2006年人均收入已达到5万元。社区居民参与旅游并从旅游发展中受益,促使社区居民有了更高的主动性和热情去保护环境以实现旅游业的可持续发展。
  3非正式制度安排对云台Ⅲ景区可持续发展的作用分析
  相对于正式制度,非正式制度是指人们在长期交往中而形成的有关意识形态方面的规则,它包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和文化观念等。非正式制度的存在为人们减少了相互间交往的摩擦,降低了交往成本,其对正式制度的变迁有巨大的推动作用,同时可以降低制度创新和发展的成本,正式制度和非正式制度配合在一起为社会提供规则并维持秩序的。对于云台山景区的可持续发展,非正式制度主要体现在价值理念和旅游伦理等方面。
  3.1 价值理念
  人类中心主义者认为造成生态破坏、环境退化及人类与自然关系利益上的冲突的根源不在于人类利益本身,而在于人类对自然认识上的误区。因此,我们应该抛弃人类中心主义,树立生态中心主义的观念。从云台山景区发展历程来看,一般而言,在景区开发初期容易表现出人类中心主义的倾向,这种倾向认为人类在旅游发展中处于主体的地位,就是在人类自身利益的驱使下,对旅游业发展所依赖的自然资源和生态环境进行掠夺式的开发,追求经济利益的最大化,而极少考虑其行为所带来的生态后果。而且在云台山景区开发初期,粗放式的管理模式、社区居民的盲目参与及利益竞争都对景区的生态环境和可持续发展带来巨大的压力,而且随着旅游人数的增加,这一环境压力表现得更加突出,如郭全成(2010)指出云台山景区游客人数剧增是生态环境恶化的驱动力,是区域生态环境质量变异的重要因素①。李若凝等(2010)通过对云台山景区生态安全进行评价后指出云台山处于亚安全状态,一些游客比较集中地段附近的水体水质有恶化趋势,存在较高的生态风险,如果不采取有效措施,加强生态环境和旅游资源的管理,则可能导致旅游区生态安全危机,危及当地旅游业的可持续发展②。而随着云台山景区发展的逐步深入,景区管理层也逐渐认识到要实现景区的可持续发展,必须转变落后的经营和发展观念,树立生态价值观的可持续发展理念。价值理念的转变激励了景区采取措施进行环境保护,如绿色环保观光车的投入,生态环境的监控,社区参与旅游的规范等一系列硬件设施和软件服务的改进都是“生态价值观”理念这一非正式制度发挥作用的外在表现,这些措施能够有效地阻止了生态环境的恶化,有利于景区的可持续发展。
  3.2 旅游伦理
  旅游伦理是人们在旅游活动中所应遵循的道德规范的总和③。旅游伦理是作为法律制度之外的保障旅游可持续发展的一个重要方面,可以为旅游可持续发展提供道德层面的支持④。在旅游实践上,旅游伦理就是如何处理在旅游活动中的各种关系,旅游景区作为旅游伦理的重要主体之一,不仅要处理景区开发与环境保护的关系,实现人与自然和谐相处,而且还要处理人与人之间的关系。具体而言,就是要注重和加强对景区的所有利益相关者进行旅游伦理教育以实现景区的可持续发展,云台山景区的旅游伦理教育体现在三个层面:第一,是对景区的管理者而言,实现由追求单一的旅游效益向追求经济和生态等综合效益的观念的转变,这也是对环境保护最重要的层面。第二,是对旅游社区居民进行旅游伦理教育,主要是通过对社区参与旅游进行集约化的管理以及保证其分享旅游收益,促使其认识到环境保护对可持续发展的重要意义,从而积极地参与到环境保护中来。第三,是对旅游者的教育,通过游客服务小心的服务和帮助促使游客文明旅游。通过以上几个层面的旅游伦理教育,使景区的利益相关者充分认识到环境保护对旅游景区可持续发展的重要意义,从而约束自己的行为,以促进对旅游环境的保护,实现景区的可持续发展。
4云台山景区可持续发展制度安排评价
  4.1 强制性制度变迁
  林毅夫(1994)认为有两种类型的制度变迁:强制性制度变迁和诱致性制度变迁。强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。与此相反,诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代,或者是新制度安排的创造,它由个人或一群(个)人,在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。从以上分析可以看出,云台山景区的可持续发展是景区强制性制度安排的结果,政府在景区发展的每--阶段都发挥着重要的推动作用。如在景区的开发初期,政府为了通过旅游发展获得旅游收益,景区的规划开发和环境保护必须由政府的强制性制度变迁来推动。景区管理体制的变革、景区开发与管理技术标准的制定、行业管理和社区参与的模式和规则等都是在政府和景区等的强制性力量下制定并实施。换句话说,政府是制度供给的主体。很明显,这种强制性的制度变迁虽然有利于景区的开发管理和环境保护,但是,旅游景区的资源具有白发性垄断特征,另外,加之景区管理主体的有限理性等因素制约,难以完全避免管理者出现机会主义行为。因此,作为政府监管部门还必须加强对景区的管理主体进行监督,真正发挥制度对环境保护的促进作用,实现可持续发展。
  4.2 旅游景区产权
  长期以来,旅游景区的产权问题一直是制约景区发展和环境保护的主要障碍。我国法律规定,旅游资源属于全民所有,因此,必须寻求代理人来实现对旅游景区的经营管理,正是因为这种委托代理关系,各种广:权关系缺乏明确的界定,国家作为国有旅游资源的所有者无法对代理人实现有效的监督,使得在旅游开发和经营过程中出现旅游资源闲置和浪费以及利用的低效率,甚至出现破坏风景资源的现象,难以实现资源的有效保护和旅游业的可持续发展。而从产权理论来看,产权是一组权力,包括占有权、使用权、收益权和转让权。根据产权的可分割、可转让特性,当产权被禁止处置的时候将会降低财产的实际效用,而在不改变所有者性质的前提下,可以使同一资源满足不同的人在不同时间的不同需要,而且只有在产权可以被分割的情况下,才能提高资源的利用效率。因此,为了实现对旅游资源的充分利用,需要对旅游景区产权委托代理结构进行调整,建立一个责权明晰、激励有力、约束有效和各种利益兼顾的旅游景区管理和运营机制,正确地处理好景区风景资源的保护与发展的关系。云台山景区属于典型的公有产权,政府作为代理人来实现对景区的经营管理,在景区的发展初期,这种代理模式对景区发展和环境保护起到积极的作用。并且,云台山景区通过组建云台山旅游集团等体制变革和创新,明确了景区的所有权、经营权和收益权,使景区的产权关系更加明晰,实现了旅游资源的有效利用。但是随着多种旅游经营主体参与到旅游活动中来,仍会产生“搭便车”的行为,如果缺乏对参与主体有效的监督和激励仍将对旅游景区生态环境造成非常严重的破坏。而且,从景区的现有产权界定状况来看,虽然景区实现了所有权和使用权的分离,但是,对于旅游资源的交易和所有者的权利保障等法律问题还没有得到有效的解决,旅游资源的自发垄断和“无价”状况也不利于旅游资源的保护和持续发展。
  4.3 政府的地位和作用
  在云台山景区可持续发展的制度安排上,实现了由政府主导到有限主导的转变,景区逐渐成为独立的法人实体以实现对景区的独立经营和管理。但是,从目前的组织结构来看,政府和景区管理机构仍存在着紧密的联系,这种联系容易产生企业行为政府化的问题,进而产生职权不清,管理越位的问题。因此,如何认清自己的角色,发挥其在旅游可持续发展中的作用,真正实现从政府指令性决策向市场导向性决策转变,仍将需要新的制度安排进行明确。
  4.4 旅游伦理观念
  旅游伦理观念是非正式制度,但对正式制度的变迁有巨大的推动作用,可以降低制度创新和发展的成本。旅游伦理观念指引着人们如何处理旅游活动中涉及的各种关系,通过旅游伦理,可以更好地规范人们的行为,实现景区的保护和可持续发展。从云台山景区的旅游伦理观念变革可以看出,在对待旅游发展中的人与自然资源和环境的关系上也发生了巨大的转变,从关注旅游资源带来的经济效益,到注重对环境的保护,进而注重对景区的全面保护,这一变化过程充分体现了景区在经营与发展理念上的变革,它不仅仅激励和约束了人们的行为,而且,它还大大地降低了正式制度变迁的成本,使人们更积极地响应制度变迁,更好地发挥了制度的作用,实现可持续发展。但是,从整体上而言,景区的利益相关者还存在着观念扭曲、伦理道德淡薄等现象,还需要对其进行伦理道德教育,使景区所有利益相关者树立可持续发展的伦理意识。
  5结论与建议
  从以上的分析可以看到,正是一系列的制度安排促进了云台山景区的可持续发展,不仅体现在云台山景区的发展速度上,而且更体现在云台山景区的环境保护,这一制度安排和变迁的过程,创造了“云台山模式”。但是,制度变迁的过程也就是新制度的产生和旧制度的消失、制度结构由不均衡走向均衡的过程。并且,制度的需求和供给以及制度的变迁是与其所处的环境是相适应的,随着社会文化的发展,原有的制度安排则会进入不均衡的状态,这就需要景区要随着环境的变化来适时地供给相应的制度。
  5.1 加强政府监管,规范景区管理主体行为
  云台山景区已成立了独立的企业实体,企业享有对旅游景区的经营权,政府也实现了由开发管理职能向监管服务职能的转变。因此,政府也应从旅游资源的长远保护和持续利用的角度出发,加强对景区管理主体的监督,避免其对景区的过度开发和出现机会主义行为,真正保障景区对旅游资源的合理开发和使用。同时,还要避免景区为了当前利益而吸引大量游客进入景区,引起游客量超过景区最大容量,进而破坏景区的旅游资源和生态环境。如刘燕(2007)指出在黄金周景区接待游客量远远超过景区最大游客容量,景区数字化监控设施可以对游客数量进行监控,但是景区的超载问题没有得到改善①。政府应加强对生态环境的实时监控,真正发挥制度的激励和约束作用,实现景区的可持续发展。
  5.2 完善旅游资源定价和交易制度
  云台山景区现有产权制度在一定程度上已实现了景区的所有权和经营权的分离,但景区的经营者在获取经营权的过程中,缺乏竞争主体,这就会使在旅游资源的交易过程中出现旅游资源低价或无价的状况,不利于旅游资源价值的实现和旅游资源的保护。因此,要健全和完善旅游资源的定价和交易制度,吸引多元主体参与到旅游资源的定价中来,真正通过市场化的方式确定旅游资源的价格,保证旅游资源公平和公正交易,实现旅游资源的真正价值,从而自发地形成对景区管理主体的约束,实现旅游资源的合理使用和持续发展。
  5.3 促进社区参与和利益分享
  社区参与旅游对实现旅游可持续发展具有重要意义。在云台山景区发展的过程中,社区居民的参与为他们带来了巨大的经济收益,促进了其对旅游发展和景区环境保护的认同。但是,要实现景区的持续发展,不仅仅要实现社区居民的利益诉求,而且还要加强其对旅游发展规划、旅游环境保护和旅游社区文化建设的全面参与,将景区发展和社区发展统一起来,真正营造和谐的旅游社区环境,以获取社区居民的支持,实现可持续发展。
  5.4 提高旅游伦理道德意识
  旅游伦理观念强调正确认识旅游活动中的各种关系,注重人类利益与自然利益、个人利益与他人利益、当前利益与长远利益的和谐发展。通过旅游伦理建设可以引导人们形成可持续发展的价值观念和伦理规范,而旅游伦理建设主要依靠对景区各利益相关者进行伦理道德教育,加强对各利益相关者的自律行为进行监督。对于景区管理者而言,要放弃“人类主体”观念,关注自然主体和自然的价值,摒弃极端“人类小心主义”和极端“生态中心主义”的倾向,建立人类与自然和谐共生的“人类生态”中心主义。对于旅游者而言,要积极倡导文明的旅游方式,自觉遵守对环境的保护措施。总之,通过旅游伦理教育,形成尊重自然的责任意识,完善旅游道德伦理的规范和约束机制,实现景区的可持续发展。
  5.5 正式制度与非正式制度的相容性
  在制度结构中,正式制度和非正式制度结合在一起共同为社会提供规则并维持秩序。而在制度变迁的过程中,不同制度之间会存在一个相互适应的过程。在制度设计时,就需要关注正式制度与非正式制度的相容性,真正实现两者的相互促进。因此,云台山景区在丰富和完善正式制度的同时,还必须对景区所有利益相关者进行非正式制度安排的培训和教育,使其形成正确的伦理观念,真正能够认识和服从正式制度,自觉地规范自己的行为,最终实现景区的可持续发展。
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